Lobbying in Italia. Chi influenza davvero le leggi e come?

C’è una scena che si ripete, invisibile, quasi ogni giorno nei corridoi di Montecitorio e a Palazzo Chigi. Un funzionario di una grande azienda energetica, o il direttore delle relazioni istituzionali di un colosso farmaceutico, o il responsabile affari pubblici di una confederazione industriale, sale una rampa di scale, bussa a una porta, e siede davanti a un parlamentare o a un sottosegretario. Parla. Porta dati. Spiega come quella norma in discussione in Commissione impatterà sul suo settore. Lascia una cartella tecnica. Si alza, stringe la mano, se ne va.

Questa scena non è corruzione. Non è nemmeno illegale. Si chiama lobbying, e in molti paesi democratici è considerata una componente fisiologica — e perfino positiva — del processo legislativo. Il problema italiano non è che esiste. È che avviene nell’ombra, senza regole chiare, senza registri attendibili, senza che i cittadini possano sapere chi ha incontrato chi, su quale argomento, e con quale risultato.

Questa guida spiega cosa è davvero il lobbying, chi lo pratica in Italia, come funziona nella realtà, e perché — dopo più di mezzo secolo di tentativi — il Paese non riesce ancora a dargli una cornice legale.

Cos’è il lobbying e cosa non è

La parola “lobby” evoca immediatamente immagini di faccendieri nell’ombra, buste di contanti, accordi sottobanco. L’immaginario popolare, alimentato da scandali reali e fiction televisive, ha reso il termine quasi sinonimo di corruzione. Non è così. O meglio: non è necessariamente così.

Il lobbying — termine che deriva dall’inglese lobby, la sala d’attesa del Parlamento britannico dove i portatori di interessi attendevano i deputati per parlargli — è, nella sua forma legittima, l’attività di rappresentanza degli interessi di un gruppo organizzato (un’azienda, un’associazione di categoria, una ONG, un sindacato) nei confronti dei decisori pubblici. Il lobbista porta informazioni tecniche, analisi di impatto, dati economici, proposte alternative. Cerca di influenzare il contenuto di una legge, di un decreto, di un regolamento, in modo che rispecchi meglio gli interessi del proprio cliente.

La Corte Costituzionale italiana ha definito questa attività il “legittimo esercizio di un diritto costituzionale”, radicato negli articoli 1, 2, 3 e 18 della Costituzione, che tutelano rispettivamente la sovranità popolare, i diritti inviolabili delle formazioni sociali, il principio di eguaglianza e la libertà di associazione.

Confine tra lobbying e corruzione

Il confine che separa il lobbying dalla corruzione è netto in teoria, spesso più sfumato nella pratica. Il lobbista influenza attraverso la persuasione e l’informazione. Il corruttore influenza attraverso denaro, favori, vantaggi illeciti. Quando il Qatargate ha scosso il Parlamento europeo nel dicembre 2022 — con il sequestro di oltre 600mila euro in contanti a casa della vicepresidente Eva Kaili e con gli arresti di funzionari ed europarlamentari accusati di aver ricevuto denaro dal Qatar e dal Marocco in cambio di voti favorevoli — si parlava di corruzione, non di lobbying. Come ha precisato Nicholas Aiossa, vicedirettore di Transparency International: quello non era uno scandalo di lobbying, ma uno scandalo di corruzione e tangenti.

La distinzione è cruciale, perché confonderli porta inevitabilmente a due errori opposti: criminalizzare una pratica legittima oppure tollerare quella corrotta dietro l’alibi della “normale dialettica tra pubblico e privato”.

Chi fa lobbying in Italia: i protagonisti

In Italia i portatori di interesse che cercano di influenzare le decisioni pubbliche si possono raggruppare in alcune categorie principali.

Come funziona nella pratica: i canali dell’influenza

Il lobbying professionalmente inteso non avviene solo attraverso incontri diretti con i parlamentari. I canali sono molteplici.

Le audizioni parlamentari sono il meccanismo formale più trasparente. Quando una commissione parlamentare esamina un disegno di legge, può convocare audizioni di esperti, rappresentanti di categoria, portatori di interesse. Le categorie economiche più organizzate partecipano sistematicamente a queste audizioni, portando documenti tecnici e proposte di emendamento già formulate. Non è insolito che le proposte di emendamento vengano adottate dai parlamentari quasi verbatim.

Le consultazioni pubbliche sono uno strumento previsto dalla Direttiva UE sulla Better Regulation: prima di adottare una norma significativa, la Commissione Europea è tenuta a pubblicare una consultazione pubblica aperta a tutti. Le grandi imprese e le associazioni di categoria investono risorse significative nel rispondere a queste consultazioni — consapevoli che le osservazioni tecniche ben documentate influenzano il testo finale.

Le relazioni dirette e informali restano tuttavia il canale principale e più opaco. Una cena, un caffè, una telefonata, una riunione in un ufficio ministeriale senza agenda pubblica, un incontro nei corridoi durante un convegno. In assenza di obblighi di trasparenza, questi contatti rimangono invisibili. È precisamente l’opacità di questo canale che rende problematica la situazione italiana.

Il revolving door — le porte girevoli tra settore pubblico e privato — è un fenomeno diffuso e poco regolamentato. Un funzionario del Ministero dello Sviluppo Economico che passa a lavorare per una società energetica, un magistrato che diventa consulente di uno studio legale, un parlamentare che entra nel board di una banca: queste transizioni creano reti di relazioni privilegiate che operano al di fuori di qualsiasi registro. In Italia non esiste un periodo di “raffreddamento” obbligatorio tra la fine di un incarico pubblico e l’inizio di attività di lobbying per il settore precedentemente regolato.

Il vuoto normativo: 50 anni e 108 proposte di legge naufragate

L’Italia è uno dei pochissimi paesi dell’Unione Europea privo di una legge organica sul lobbying. Non si tratta di una novità: è un problema che dura da oltre mezzo secolo.

Dal 1976 ad oggi sono state depositate in Parlamento oltre 108 proposte di legge per regolamentare il lobbying. Nessuna è mai diventata legge. Il dato è eloquente, ma nasconde qualcosa di ancora più significativo: non è che la questione sia stata ignorata. Al contrario, è stata discussa in modo ossessivo, riportata in agenda a ogni legislatura, affidata a commissioni, sottoposta a indagini conoscitive — e poi lasciata cadere, sempre.

Il tentativo più recente e concreto risale al gennaio 2022, quando la Camera dei deputati aveva approvato una proposta di legge sul lobbying. Era un momento storico: per la prima volta, dopo decenni di tentativi, uno dei due rami del Parlamento aveva votato favorevolmente. Il testo passò al Senato, dove era previsto il voto in Aula per luglio 2022. Ma il 20 luglio 2022 cadde il governo Draghi, e la fine anticipata della legislatura trascinò nel nulla anche quella proposta — come già era successo con decine di precedenti.

Nella legislatura successiva, la XIX, si è ricominciato da zero. La Commissione Affari Costituzionali della Camera ha avviato nel marzo 2023 una nuova indagine conoscitiva sul lobbying, conclusasi nell’agosto 2024.  Il 1° aprile 2025 è stata finalmente depositata una nuova proposta di legge (C. 2336), che ha ripreso l’iter parlamentare. L’esame è in corso, ma con un’incognita cruciale: la XIX Legislatura termina nell’ottobre 2027, e se il testo non viene approvato da entrambe le camere entro quella data, tutto ricomincia da capo per la centodicesima volta.

I registri esistenti: utili ma insufficienti

In assenza di una legge nazionale, in Italia esistono alcuni strumenti parziali di trasparenza, introdotti in modo frammentato nel corso degli anni.

Il Registro della Camera dei deputati

è stato istituito nel febbraio 2017, sulla base di una regolamentazione approvata dalla Giunta per il Regolamento nell’aprile 2016. Le organizzazioni che vogliono svolgere attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera devono iscriversi, presentare una relazione annuale sulle proprie attività e rispettare un codice di condotta. Le sanzioni per chi viola le regole consistono nella sospensione o cancellazione dal registro.

Il limite è evidente: l’iscrizione è facoltativa per chiunque non intenda operare fisicamente nelle sedi parlamentari. Chi vuole fare lobbying altrove — in un ristorante, in un ministero, in un convegno — non ha alcun obbligo. Quando il registro fu reso consultabile, emersero subito i problemi: i campi di risposta erano liberi, le informazioni fornite erano generiche e poco verificabili, e molti dei soggetti più influenti erano semplicemente assenti. Non esisteva — e non esiste tuttora — alcun obbligo di pubblicare l’agenda degli incontri dei parlamentari con i lobbisti.

I registri ministeriali

sono stati introdotti da alcuni ministeri su base volontaria. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy (ex MISE) si è dotato di un registro della trasparenza a partire dal 2016, rendendo pubblico anche il calendario degli incontri con i portatori di interessi. Il Ministero della Pubblica Amministrazione ne ha seguito l’esempio nel 2017. Altri ministeri hanno adottato registri simili, poi li hanno disattivati.

Le regioni

hanno proceduto in ordine sparso: la Toscana è stata la prima, già nel 2002, ad adottare una normativa regionale sul lobbying. Altre regioni hanno seguito, con approcci diversi. Ma la frammentazione è tale da rendere il quadro illeggibile.

Nella sua Relazione sullo Stato di Diritto del 2024, la Commissione Europea ha segnalato esplicitamente che la mancanza di regolamentazione delle attività di lobbying è percepita come una delle principali carenze nel sistema di integrità nazionale italiano. Osservazioni analoghe sono state formulate dal GRECO (Group d’États contre la Corruption) del Consiglio d’Europa.

Il lobbying a Bruxelles: più soldi, più regole

Il confronto con l’Unione Europea aiuta a capire la portata del fenomeno e l’enormità del ritardo italiano. A Bruxelles il lobbying è regolamentato — imperfettamente, ma regolamentato. Il Registro per la Trasparenza, nato come accordo interistituzionale nel 2011 tra Commissione e Parlamento Europeo, e allargato al Consiglio nel 2021, obbliga le organizzazioni che intendono incontrare funzionari delle tre istituzioni principali a registrarsi, dichiarare i propri clienti, e indicare i propri budget di lobbying. Solo i soggetti registrati possono partecipare come relatori alle audizioni delle commissioni parlamentari o essere invitati agli eventi ufficiali.

A dicembre 2024, la Commissione Europea ha esteso ulteriormente gli obblighi, imponendo a oltre 1.500 funzionari di pubblicare un’agenda dettagliata degli incontri con i lobbisti.

Numeri lobbying a Bruxelles

I numeri a Bruxelles sono impressionanti. Secondo il rapporto “EU Corporate Lobby League 2026” pubblicato da Corporate Europe Observatory e LobbyControl, le aziende e le associazioni di categoria con un budget dichiarato di almeno 1 milione di euro per il lobbying europeo — 173 in totale — spendono collettivamente un minimo di 381 milioni di euro annui per fare pressione sulle istituzioni europee: quasi il 50% in più rispetto al 2020. Al primo posto per spesa c’è Meta, con 8 milioni di euro annui. Al secondo posto Apple, con 7 milioni. Le aziende italiane più attive a Bruxelles includono Generali (1,25 milioni), Eni e Unicredit (700mila euro ciascuna), Intesa Sanpaolo e Unipol (300mila euro).

Il Qatargate del 2022

Il Qatargate del 2022 — con la vicepresidente Eva Kaili fermata mentre il padre cercava di fuggire con una valigia di contanti, con il sequestro di 600mila euro in denaro, con gli arresti di esponenti politici italiani come l’ex europarlamentare Antonio Panzeri — ha dimostrato che le regole esistenti non erano sufficienti. Il Parlamento europeo ha reagito con un piano di riforma in 14 punti: ex deputati non possono esercitare attività di lobbying per 6 mesi dalla cessazione dell’incarico, i badge di accesso permanenti sono stati eliminati, l’obbligo di iscrizione al Registro per la Trasparenza è stato esteso.

Perché l’Italia non riesce ad avere una legge: le resistenze reali

Quella dei 108 disegni di legge falliti non è una semplice storia di inefficienza burocratica. È una storia di resistenze sistematiche, che provengono esattamente da chi avrebbe più da perdere da una regolamentazione trasparente.

Il problema fondamentale è strutturale: i soggetti che dovrebbero approvare la legge sul lobbying sono gli stessi che beneficiano dell’attuale opacità. Un parlamentare che ha rapporti informali consolidati con le principali associazioni del proprio territorio non ha un interesse immediato a rendere pubblici quegli incontri. Un ministero che ha intrattenuto relazioni riservate con le lobby del proprio settore non spinge attivamente per imporre la pubblicazione dei calendari.

C’è poi un problema tecnico-politico: la legge deve decidere chi includere e chi escludere. La proposta depositata nell’aprile 2025 esclude esplicitamente giornalisti, confessioni religiose, pubbliche amministrazioni e sindacati. Ma escludere Confindustria e i sindacati significa escludere i soggetti storicamente più influenti sui processi legislativi italiani, quelli che partecipano alla concertazione — la pratica per cui governo e parti sociali negoziano direttamente le politiche economiche, senza che il Parlamento abbia un ruolo formale nel processo.

Cosa prevede la proposta di legge in discussione nel 2025-2026

La proposta C. 2336, depositata il 1° aprile 2025 da Nazario Pagano (Forza Italia) e attualmente all’esame della Camera, prevede alcune misure rilevanti.

Innanzitutto, l’istituzione di un Registro nazionale unico e obbligatorio dei rappresentanti di interessi, che sostituirebbe l’attuale frammentazione di registri ministeriali e parlamentari. Chi vuole fare lobbying nei confronti di parlamentari, ministri, viceministri, sottosegretari, presidenti di autorità indipendenti, vertici degli enti pubblici, presidenti di regione e di provincia metropolitana dovrà iscriversi.

La proposta prevede anche la pubblicazione delle agende degli incontri tra decisori pubblici e lobbisti — uno dei meccanismi di trasparenza più richiesti dalle organizzazioni civili, attualmente assente per i parlamentari italiani.

Viene istituito un Comitato di sorveglianza con funzioni di controllo, i cui componenti rimangono in carica 5 anni, non ricevono compensi per l’incarico e non possono avere relazioni economiche con i lobbisti. Per l’attività parlamentare, le funzioni di controllo spettano a una Commissione bicamerale composta da 5 deputati e 5 senatori.

Soggetti esclusi dalla applicazione della legge

I soggetti esclusi dall’applicazione della legge includono giornalisti, confessioni religiose, pubbliche amministrazioni e sindacati nell’ambito della concertazione. L’esclusione dei sindacati — e la mancata inclusione delle associazioni imprenditoriali nell’ambito degli obblighi di trasparenza per la concertazione — è la critica principale avanzata.

Il paradosso italiano: le norme ci sono, ma vengono disapplicate

Un elemento peculiare del caso italiano è che non siamo del tutto privi di regole: le norme sul lobbying esistono, ma sono sparse, frammentate e sistematicamente ignorate.

Diversi ministeri hanno introdotto e poi disattivato i propri registri. La Camera ha un registro ma senza obbligo di pubblicare le agende degli incontri. Alcune regioni hanno leggi regionali che non vengono rispettate. Esistono codici di condotta per i parlamentari che raramente vengono applicati.

Questa condizione è stata definita dalla dottrina giuridica “strisciante ad andamento schizofrenico”: le norme ci sono, ma sono costantemente disapplicate dagli stessi soggetti che le hanno introdotte. Il risultato è che l’Italia si trova in una posizione peggiore rispetto a un paese che non ha nessuna norma: ha l’apparenza della trasparenza senza la sostanza.

Come hanno notato i costituzionalisti che studiano il fenomeno, nei sistemi in cui il Parlamento svolge un ruolo chiave nei processi politici esiste invariabilmente una regolamentazione della rappresentanza degli interessi. Al contrario, a un Parlamento debole corrispondono interessi oscuri. Il punto non è demonizzare il lobbying, ma renderlo visibile: chi incontra chi, su quale argomento, con quale risultato.

Conclusioni: la trasparenza come scelta politica

La storia del lobbying in Italia è, in fondo, la storia di un sistema che ha interesse a non cambiare. Non è una storia di ignoranza: tutti sanno che il lobbying esiste, che è potente, che avviene quotidianamente. È una storia di convenienza: per chi governa l’accesso alle informazioni privilegiate, la trasparenza è una perdita netta.

Quello che manca non è la conoscenza del problema, né la tecnologia per risolverlo. Manca la volontà politica. Dopo 108 proposte di legge in oltre 50 anni, il dato è difficile da contestare.

Ma la posta in gioco non è astratta. In un sistema opaco, vince sempre chi ha più risorse per fare pressione, chi ha le connessioni giuste, chi può permettersi i consulenti migliori. Le piccole imprese, i cittadini non organizzati, la società civile con budget limitati rimangono fuori dal processo. Le leggi che ne risultano rispecchiano gli interessi di chi è riuscito a farsi sentire — non necessariamente quelli della collettività.

Una legge sul lobbying non è un lusso democratico. È il requisito minimo per sapere chi influenza davvero le regole che governano le nostre vite.

Fonti e riferimenti

• Transparency International Italia / Coalizione #Lobbying4Change — A che punto è la legge sul lobbying?, transparency.it (aggiornamento aprile 2025)
• The Good Lobby — La proposta di legge sulla regolamentazione del lobbying torna alla Camera, thegoodlobby.it (ottobre 2025)
• The Good Lobby — La legge sul lobbying secondo i lobbisti. I risultati del sondaggio, Queen’s University Belfast, 2024
• Camera dei deputati — Proposta di legge C. 2336 (depositata il 1° aprile 2025), a prima firma Nazario Pagano (Forza Italia)
• Commissione europea — Relazione sullo Stato di diritto 2024: capitolo Italia
• GRECO (Group d’États contre la Corruption) — Osservazioni sull’Italia, Consiglio d’Europa
• Corporate Europe Observatory / LobbyControl — EU Corporate Lobby League 2026, 2026
• Open Gate Italia — Le società di lobbying in Italia: dati economici e livello di trasparenza, opengateitalia.com (2024)
• Wikipedia — Qatargate, it.wikipedia.org (con aggiornamenti al 2026)
• Eunews — La Commissione europea ha licenziato un alto funzionario coinvolto nel Qatargate, eunews.it (30 gennaio 2026)
• Petrillo, P.L. — Democrazie sotto pressione. Parlamenti e gruppi di pressione nel diritto pubblico comparato, Giuffrè, 2011
• Associazione Italiana dei Costituzionalisti — Lobbying è democrazia. Ad una condizione, lettera 03/2024, rivista telematica
• Parlamento Europeo — Gruppi d’interesse e trasparenza, europarl.europa.eu
• Deliberazione dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei Deputati, 8 febbraio 2017 — Disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei deputati
• Openpolis — Registro lobby della Camera: bisogna andare avanti, openpolis.it